En anteriores ocasiones, habíamos criticado al Gobierno que no ofreciera una visión global del conjunto de medidas que planeaba adoptar y no pudiéramos, así, evaluar la coherencia y correcta articulación de las disposiciones que se iban aprobando.
Desde el pasado 27 de abril, ya
no tenemos ese problema. Con esa fecha, el Consejo de Ministros aprobó el
Programa de Estabilidad 2012-2015 y el Programa Nacional de Reformas 2012 (http://www.libertaddigital.com/documentos/plan-nacional-de-reformas-2012-41912597.html),
para ser remitidos a Bruselas para su aprobación por parte de las autoridades
europeas. El Programa de Estabilidad 2012-2015 ha sido aprobado en virtud del
Procedimiento de Déficit Excesivo abierto a España en el año 2009.
Llama la atención que no se haya
remarcado lo suficiente el hecho de que ya contemos con una base para analizar
si existe o no un plan de acción sólido (aunque sí se han comentado, de forma
aislada, muchas de las medidas que lo integran). Pero eso no significa que
debamos restar importancia al documento hecho público y, en este blog, vamos a
exponer sus líneas esenciales para comprobar el rigor de las mismas.
Los Programas de Estabilidad y de
Reformas parten de un diagnóstico de
la situación económica, centrado en la existencia de una serie de desequilibrios acumulados:
1.- Excesivo endeudamiento del sector privado, que ha originado una
fuerte dependencia de la financiación exterior. El endeudamiento se concentra, sobre todo, en el sector empresarial
y, dentro de este, en el sector de la
construcción.
2.- Como consecuencia de dicho
endeudamiento, tuvo lugar una burbuja
inmobiliaria.
3.- Pérdida constante de competitividad hasta 2008.
Los efectos que generaron estos desequilibrios fueron los siguientes:
1.- Deterioro del mercado de trabajo.
2.- Deterioro
de la solvencia del sistema financiero, debido a su exposición al sector
inmobiliario.
3.- Falta de control de las finanzas públicas, alimentada por la fuerte
caída de los ingresos como consecuencia del desplome del sector de la
construcción.
4.- Debilidad del crecimiento económico.
El objetivo del Programa
presentado es abordar los desequilibrios descritos para recuperar la senda del
crecimiento y conseguir la creación de empleo. Para ello, se proponen como
medios: la reforma del sector público
(para alcanzar la disciplina fiscal) y las reformas estructurales (reforma
laboral, reforma financiera, reforma de los mercados de bienes y servicios,
refuerzo de la competencia y del entorno regulatorio):
Hasta aquí, nada que ya sepamos.
Por un lado, es positivo que se afronte la realidad tal como es. Por otro, no
se profundiza en la mayoría de las causas de los desequilibrios (no se explica
por qué se produjo el crecimiento desproporcionado del sector de la
construcción y no tuvieron una expansión similar otros sectores económicos; no
se analiza por qué tiene lugar la falta de competitividad crónica en relación a
nuestros socios de la UE; no se menciona como causa del abultado déficit actual
la estructura sobredimensionada de las Administraciones Públicas en relación a
las distorsionadas fuentes de ingresos públicos existentes –aunque sí que se
hará referencia a que se consideraron permanente ingresos que fueron meramente
coyunturales…). Vamos a ver si las medidas planteadas están a la altura de las
circunstancias y están lo suficientemente coordinadas…
Como hemos dicho con
anterioridad, en primer lugar aparece el Programa de Estabilidad 2012-2015, el
cual se plantea como objetivo reducir el déficit público desde el 8,5% del PIB
del año 2011 hasta el 3% en 2013, el 2,2% en 2014 y el 1,1% en 2015.
El peso principal de la reducción
del déficit vendría del lado de los gastos, que pasarían del 43,6% del PIB en
2011 al 37,7% en 2015, mientras que los ingresos, que representaron el 35,1%,
pasarían al 36,6% en 2015 (llama especialmente la atención que, a pesar de las
subidas de impuestos aprobadas, y que afectan a IRPF, Impuesto de Sociedades,
Impuesto sobre el tabaco y las que se van a aprobar, para 2013, de IVA e
Impuestos Especiales, como después comentaremos, el aumento del peso de los
ingresos sobre el PIB sólo llegue a representar 1,5 puntos; con posterioridad, analizaremos
este aspecto).
A nivel de las distintas
administraciones, la totalidad del déficit sería de la Administración Central,
ya que Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad Social deberán
estar en equilibrio presupuestario.
Para conseguir el objetivo
establecido, se propone un marco institucional de vigilancia permanente de las
finanzas públicas basado en cuatro medidas:
1.- Ley Orgánica de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.- Refuerza la disciplina fiscal para
todas las Administraciones, incluyendo medidas coercitivas y de cumplimiento
forzoso, pudiendo llegar a la intervención de las Comunidades Autónomas por
parte del Estado.
2.- Proyecto de Ley de
Transparencia.- Para establecer un Código de Buen Gobierno y fijando sanciones
de forma individual a los empleados públicos y altos cargos que no gestionen
adecuadamente los recursos públicos.
3.- Creación de la línea
ICO-Vencimientos y del Fondo para la Financiación del Pago a Proveedores.- Con
estos recursos, se busca que queden pagadas el 100% de las deudas comerciales
de Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.
4.- Medidas de ajuste ya
aprobadas en el ámbito educativo y en el sanitario (a las que hicimos
referencia en una entrada anterior y cuyo contenido se puede ver en este
enlace: http://www.elmundo.es/elmundo/2012/04/09/espana/1334000045.html).
Aunque, posiblemente, debería
figurar en el anterior apartado, parte de las medidas relativas a las partidas
de gastos e ingresos públicos son explicadas en el Programa Nacional de
Reformas 2012, que incluye las siguientes líneas de actuación:
En el documento que estamos
desglosando, todos estos aspectos quedan sintetizados en cuatro apartados:
1.- Consolidación fiscal.- Aparte de las medidas ya
reflejadas en el Programa de Estabilidad, se incluyen en este punto:
a.- Medidas de austeridad
presupuestaria en la Administración General del Estado.
b.- Modificaciones en la
normativa que regula los distintos impuestos (IRPF, Impuesto sobre la Renta de
No Residentes, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Impuesto de Sociedades,
Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana…).
La decisión de mayor peso que se vislumbra en este sentido es, para 2013, la
subida del IVA y la reducción, como contrapartida, de las cotizaciones sociales
(http://www.elmundo.es/elmundo/2012/04/27/economia/1335531514.html).
c.- Plan de Prevención y Lucha
contra el Fraude.
2.- Modernización y racionalización de las Administraciones Públicas.-
Se plantean las siguientes medidas:
a.- Reducción del número de
empresas públicas y fundaciones.
b.- Reducción del gasto en alquileres
de la Administración General del Estado, mediante un Plan Integral de Gestión
del Patrimonio.
c.- Congelación de la Oferta de
Empleo Público (salvo excepciones en Fuerzas de Seguridad del Estado, p. ej.),
plan para reducir el absentismo laboral en la Administración y aumento de la
jornada mínima de los empleados públicos a 37,5 horas semanales.
d.- Racionalización del número de
Ayuntamientos, delimitando las competencias locales y agrupando municipios en
función de población.
e.- Supresión de organismos
existentes en el Estado y duplicados por las Comunidades Autónomas.
3.- Mejora en la eficiencia en la prestación de servicios públicos
fundamentales.
a.- Sanidad.- Ordenación
de la cartera de servicios, lucha contra el fraude en la obtención de la tarjeta
sanitaria, mejora de eficiencia en la gestión (centrales de compra, ordenación
de recursos humanos…), racionalización del gasto farmacéutico (mayor
participación de usuarios en pago y racionalización de la oferta…).
b.- Educación.- Incremento
del número de alumnos por aula, aumento de las horas lectivas del personal
docente, mayor racionalidad de la oferta de modalidades de Bachillerato,
aplazamiento del incremento de horas lectivas en Formación Profesional,
racionalización de la oferta de titulaciones en la Universidad y aproximación
de los precios públicos de las matrículas al coste real…
c.- Justicia.- Reforma del
sistema de tasas, para evitar el recurso abusivo a los tribunales.
d.- Seguridad Social.- Asegurar
viabilidad del sistema de pensiones (compatibilidad entre pensión y trabajo, se
exigirán aportaciones al Tesoro Público a las empresas con beneficios que
realicen prejubilaciones de mayores de 50 años…), plan de lucha contra el
fraude y mayor eficiencia en la gestión (creación de la Agencia Estatal de la
Seguridad Social, administración electrónica, reforma de Mutuas de Accidentes
de Trabajo y Enfermedades Profesionales…).
e.- Televisiones autonómicas.-
Las Comunidades Autónomas deberán fijar un gasto máximo anual. Posibilidad de
privatización.
4.- Medidas para fomentar el crecimiento, la competitividad y la
creación de empleo.- Aquí es donde se deberían ubicar las medidas de
más trascendencia de cara al futuro:
a.- Reforma del mercado de
trabajo.- Aquí se incluirían las medidas contenidas en el Real Decreto Ley
3/2012, ya comentadas en su día (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/02/el-unico-camino-posible.html).
Se habla, igualmente, de una revisión de las políticas activas de empleo,
pendientes de concretar.
b.- Reforma del sector
financiero.- Se habla sólo de “cumplimiento de la hoja de ruta”. El único
problema es que cinco días después de aprobado este Programa, la hoja de ruta
ya había sufrido una “ligera” variación: http://www.elmundo.es/elmundo/2012/05/02/economia/1335970847.html.
c.- Fomento de la competencia.-
Garantía de la unidad de mercado, liberalización de los servicios
profesionales, dinamización del mercado de alquiler de vivienda, ampliación de
la libertad de horarios comerciales en zonas de atractivo comercial, creación
de la Comisión Nacional de Mercados y Competencia (que integra a todos los
organismos reguladores –Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, Comisión
Nacional de la Energía, Comisión Nacional del Sistema Eléctrico…- y a la Comisión
Nacional de Competencia).
d.- Fomento de la I+D+i.-
Puesta en marcha de la Agencia Estatal de Investigación.
e.- Optimización del uso e
inversiones en las infraestructuras.- Nuevos modelos de gestión aeroportuaria
y ferroviaria (este punto ya ha sido abordado, aunque sin adoptar medidas
concretas, en el Consejo de Ministros del pasado 4 de mayo: http://www.libremercado.com/2012-05-04/fomento-presenta-un-plan-para-mejorar-la-eficiencia-de-renfe-y-aena-1276457593/)
y fomento de la colaboración público-privada mediante nuevo modelo de
concesiones administrativas.
f.- Corrección de
desequilibrios del sector energético.- Reducción de costes por 1.700
millones de euros y aumento de ingresos por 1.400 millones de euros vía peajes
(básicamente, aquí entra la suspensión de las primas a las energías renovables
y el progresivo aumento del precio de la electricidad para cubrir el déficit
tarifario).
Hasta aquí, el contenido del
Programa.
Como ya comentamos en su día,
cuando hablamos de los programas electorales y nos referíamos al del PP (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/11/programas-electorales-para-el-20-n-2.html),
aunque la orientación de las propuestas es correcta, el gran problema es que
falta concreción al conjunto de las mismas y no se adoptan decisiones básicas
para alcanzar los objetivos fijados, así como existe cierto nivel de
incoherencia que aparece en cuanto se profundiza un poco en los detalles.
Aunque para 2013 se anuncia una
medida que puede ser positiva para la creación de empleo como es la reducción
de las cotizaciones sociales, hay otras muchas dudas en múltiples aspectos que
siguen sin resolverse a la altura que estamos:
1.- Siempre hemos defendido la
aplicación de un Presupuesto Base Cero para evaluar los programas de gasto de
la Administración, comprobar qué objetivos satisfacen y priorizar entre los
objetivos para distribuir el gasto según las prioridades fijadas. Ello
permitiría eliminar programas con objetivos no preferentes, programas sin objetivos
claramente definidos o programas que se manifestasen ineficaces para conseguir
los objetivos propuestos. En vez de ello, se ha optado por medidas de contención
del gasto en vez de por medidas de reducción estructural del gasto. Ello
resta credibilidad al conjunto del Programa, en un momento en que,
precisamente, la credibilidad frente al exterior es tan importante y decisiva.
No queda claro que el peso del gasto público sobre el PIB pase del 43,6% al
37,75 del PIB con las medidas aprobadas.
2.- Sobre las subidas de
impuestos efectuadas, aparte de contradecir claramente lo que decía el programa
electoral del PP, ya analizamos en su día (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/01/como-aprendi-dejar-de-preocuparme-y.html)
cómo la estrategia de subir impuestos ahora para reducirlos en épocas de
expansión, en vez de suavizar el ciclo económico lo que hace es agudizarlo. Sin
embargo, curiosamente, como ya advertíamos en párrafos anteriores, las subidas
efectuadas tienen un impacto limitado en la reducción del déficit (1,5 puntos
del PIB hasta 2015, frente a los 5,9 puntos que representan, en teoría, las
medidas sobre el gasto). Además, las subidas efectuadas en
IRPF e IS tienden a perjudicar a los perceptores de nóminas que aún conservan
capacidad de gasto y de ahorro y a las empresas que aún tienen capacidad de
liquidez, respectivamente, siendo especialmente lesivas para retomar la senda
de la recuperación.
3.- Aunque se pone énfasis en la
racionalización del funcionamiento de las Administraciones Públicas, y se
deciden suprimir organismos y reducir el número de municipios, el propio
Programa habla de la creación de dos organismos adicionales (Agencia Estatal de
la Seguridad Social y Agencia Estatal para la Investigación), resultando poco
verosímil que la presunta actividad de los mismos no pueda ser asumida por
organismos ya existentes. A pesar de todo, resulta positivo el paso dado en
relación a las televisiones públicas autonómicas, entidades que no cumplen
actualmente una función social de interés más allá de que sirven de instrumento
de propaganda para los gobernantes regionales…
4.- Respecto a las medidas para
favorecer la competitividad y el empleo, resulta sorprendente que no se incluya
un apartado específico para flexibilizar y agilizar la creación de empresas,
eliminar trabas burocráticas y administrativas inútiles, favorecer las vías de
colaboración entre empresas, Universidades y grupos de investigación, apoyar el
gasto en I+D+i a realizar por las empresas o estimular la formación de
consorcios de exportación, entre otros aspectos… Sin un plan decidido en este
conjunto de materias, será difícil que se consiga un cambio de modelo económico
en nuestro país.
5.- Resulta sintomático, como
hemos comentado, que después de dar por sentado en el Programa, que las medidas
para el saneamiento del sistema financiero ya estaban tomadas, cinco días
después se empiecen a tomar medidas adicionales…
En política y, por supuesto, en
política económica, es fundamental que un gobierno dé la clara impresión de que
tiene la iniciativa y que tiene el control de la situación. Ello no se consigue
con rectificaciones a los pocos días de presentar un plan económico (tal como también
sucedió con la presentación de los Presupuestos Generales del Estado: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/04/analisis-del-proyecto-de-presupuestos.html).
Sigo sin saber si la razón profunda de ello es la indecisión o una realidad
peor de la que los datos oficiales declaran. Pero si el segundo motivo es el
que tiene más peso, ello no haría más que reforzar nuestra opinión de que hay
que tomar medidas de amplio calado que generen una economía más dinámica y
competitiva y no simples retoques que nos condenan al estancamiento y la
parálisis.
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