Para los dos paradigmas que
sucedieron al paradigma castizo, hemos utilizado la denominación de “mixto” en
la medida en que, en vez de adoptar una línea clara y bien definida, el sector
público español ha empezado a acumular funciones sin un orden y concierto bien
programados. Por un lado, existe una tendencia liberalizadora de carácter
general que ha puesto énfasis en los mecanismos del mercado y en favorecer la
competencia en la oferta de bienes y servicios. Sin embargo, esta tendencia se
ha visto frenada por un reciclaje continuo de los mecanismos intervencionistas
de forma que, si en los años 60 se aplicaron a través de los Planes de
Desarrollo, después siguieron estando presentes a través de una preocupante
discrecionalidad legislativa que ha contribuido, en muchas ocasiones, a generar
una grave inseguridad jurídica y, en casi todas, en favorecer oligopolios
existentes en vez de ampliar las opciones posibles para los clientes y
consumidores. Al mismo tiempo, ha existido siempre una tentación keynesiana
que, paradójicamente, se ha ido acentuado conforme, como ya vimos, la
virtualidad de dicho paradigma se fue perdiendo conforme las condiciones
económicas no lo hicieron viable.
Dicha situación se ha visto
agravada por dos factores que contribuyeron a crear un contexto poco
clarificador:
1.- Por un lado, como ya vimos al
hablar del paradigma neoliberal, la tendencia en los sectores públicos
occidentales ha sido más la de “recortar” que la de “racionalizar”, lo que no
ha ayudado a crear referencias válidas para que en España se articularan alternativas
sensatas y eficaces.
2.- Por otro lado, ha seguido
estando presente una manifiesta insuficiencia fiscal, de manera que cabe hablar
de una grave “desfiscalización” de determinados tipos de renta, de modo que,
por ejemplo, el IRPF recae, fundamentalmente, en los rendimientos salariales y
en los rendimientos del capital mobiliario. Ello provoca que, si sumamos la
acumulación poco selectiva de funciones ya comentada, que epígrafes como la
sanidad, la educación, las políticas sociales o las políticas de I+D (que
constituyen las funciones genuinas que un sector público debe asumir) cuenten
con una constante limitación de recursos que impiden que los mismos alcancen la
calidad y el impacto favorable requeridos en una sociedad moderna y
desarrollada.
Con el último paradigma que vamos
a ver, llegamos hasta el momento actual, lo que nos permitirá enlazar con una
serie anterior donde ya analizamos el peso del sector público dentro de la
economía española:
D.- PARADIGMA MIXTO CON ECONOMÍA ABIERTA (1986-?).- Tres elementos
son claves en la configuración de este paradigma que, a fin de cuentas, es en
el que aún está instalado el sector público español:
1.- El primero, la reforma fiscal
de 1978, promovida por Enrique Fuentes Quintana en la Vicepresidencia del
Gobierno para Asuntos Económicos y Francisco Fernandez Ordóñez en el Ministerio
de Hacienda. Con esta reforma, se acabó con el sistema de impuestos de producto
establecido por la Reforma Mon-Santillán y se pasó al sistema de imposición
personal sintética con el IRPF como pieza central del nuevo entramado
tributario. La entrada en vigor del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) en
1986 supuso la culminación de la reforma desde el lado de la imposición
indirecta.
2.- El segundo, la
descentralización política que permitió la Constitución de 1978 con la creación
del Estado de las Autonomías. Aunque, inicialmente, se argumentó que la
formación de las Comunidades Autónomas iba a suponer sólo una descentralización
del gasto y no un aumento del mismo, la experiencia ha demostrado que estos
nuevos entes administrativos se han convertido en una fuente sin control de expansión
presupuestaria, en la medida en que, en vez de desarrollar programas de gasto
eficaces y ajustados a las necesidades sociales, los recursos se han empleado
en el crecimiento sin ton ni son de las estructuras administrativas, como ahora
veremos.
3.- El tercero, la entrada en la
Comunidad Económica Europea en 1986 y la adopción de la moneda única a partir
de 1999. Este factor supuso que España se convertía, definitivamente, en una
economía abierta y, por tanto, su aparato productivo dejaba de estar amparado
por aranceles, limitaciones cuantitativas o posibles devaluaciones del tipo de
cambio frente a los bienes y servicios que se pudieran importar del resto de
países de la Unión Europea.
La reforma fiscal supuso un
fuerte aumento de los recursos disponibles para las Administraciones Públicas
y, desgraciadamente, ello impidió que tuviera lugar una estrategia eficaz
contra el fraude fiscal: ¿para qué luchar contra la evasión si los ingresos
públicos aumentaban sin problemas como consecuencia de las renovadas figuras
tributarias? Ello no significaba que el sistema acabara con la evasión y
alcanzara un grado satisfactorio de equidad (aunque el mismo mejorara
apreciablemente) pero el aumento de recaudación sirvió para ocultar las taras y
defectos que acabaron por aflorar con el paso del tiempo.
Desde 1986 hasta la actualidad, las
fases de crecimiento económico propiciadas, primero, por la entrada en la
Comunidad Económica Europea y por el proceso de unión monetaria, después, con
la bajada de tipos de interés que llevó asociada, han elevado al alza la
recaudación fiscal y ello se convirtió en la excusa perfecta para expandir el
gasto público sin reparar en si los niveles alcanzados serían sostenibles en la
fase bajista del ciclo. En el fondo, aunque se continuó incidiendo en la
progresiva liberalización de los mercados de bienes y servicios, al mismo
tiempo continuaron estando presentes las típicas medidas intervencionistas
desarticuladas y carentes de una trabazón lógica y coherente (los continuos
vaivenes regulatorios en el sector eléctrico son una buena muestra de ello) y,
además, se siguió intentando implantar una especie de planteamiento keynesiano
que, en realidad, acabó siendo lo contrario de lo que Keynes pudo intentar
sugerir. Porque si el economista británico indicó que durante las recesiones
podría ser conveniente y hasta necesario aplicar políticas expansivas del gasto
público, en España se ha hecho prácticamente al revés. El gasto público ha
actuado expansivamente en las etapas de bonanza y cuando, en las fases de
recesión, el déficit se ha vuelto insostenible, se han efectuado recortes que,
en vez de compensar el ciclo, lo que han hecho es acentuarlo.
En el fondo del problema, está la
contradicción entre la insuficiencia tributaria derivada de la desfiscalización
de amplios segmentos de renta y la acumulación de funciones que el sector
público español intenta desempeñar lo cual conlleva una tendencia crónica al
déficit y a una falta de eficacia estructural en el cometido de los desempeños
realizados por las distintas administraciones públicas.
En la serie que antes hemos
enlazado, aportamos numerosos datos que corroboraban las conclusiones que
acabamos de exponer. Así, en relación a la presión fiscal, se apreciaba que se
encontraba en niveles muy inferiores a los de los principales países de la
Unión Europea, circunstancia que no podía achacarse a unos tipos impositivos
más bajos que los de los países de nuestro entorno sino a que los mismos recaen
sobre una base menor.
Fuente: EUROSTAT
En consecuencia, la ratio gasto
público/PIB también era menor a la media de los países con los que realizamos
la comparación.
Fuente: EUROSTAT
Este último hecho se ve agravado
por la circunstancia de que las partidas de carácter administrativo (las que,
en el cuadro que a continuación adjuntamos, aparece con la denominación de
“Serv. Publ.”), debido al intenso proceso de descentralización y creación de
nuevas estructuras públicas que ha tenido lugar en los últimos años, tienen un
peso excesivo en función de la presión fiscal existente. Ello no resulta obvio
en una primera revisión de los datos, pero se ve con bastante claridad cuando
se compara la estructura de gasto española con las de Alemania e Irlanda: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-peso-del-sector-publico-en_10.html.
Este mayor peso relativo del
gasto en “Servicios generales” redunda en un menor peso de las partidas de
sanidad, educación y políticas sociales, lo cual genera una evidente impresión
negativa por parte de los ciudadanos en relación a las políticas públicas ya
que las prestaciones que son inherentemente esenciales a la acción de los
poderes públicos no están dotados con los recursos necesarios para alcanzar un
mínimo grado de eficacia.
Finalmente, el excesivo y
descoordinado intervencionismo resta capacidad de crecimiento a nuestra
economía y, además, resta competitividad a todo su aparato productivo (algo
que, en el contexto de una economía abierta, alimenta el déficit estructural
con el exterior, el cual suele ser el factor decisivo de estrangulamiento de
todas las etapas de expansión que ha conocido nuestro país) por lo que, en
consecuencia, se frena el aumento de los ingresos públicos potenciales
realimentando el círculo vicioso del que el sector público español parece no
poder salir.
En el fondo, el problema que
aqueja al sector público español es el de su disfuncionalidad en relación a las
necesidades del sistema económico en el cual está establecido. Ello que, como
veremos en la próxima entrada, es un factor común que comparte con los sectores
públicos de las economías occidentales, se ve agravado por las
disfuncionalidades particulares, fruto de las circunstancias históricas que
hemos resumido en las últimas entradas, que se dan en el caso español y que se
centran en el importante grado de evasión fiscal y la acumulación de funciones
que o no pueden dar resultados positivos porque obedecen a un intervencionismo
estéril o devienen eficaces porque no están dotadas con los recursos necesarios
para que sus efectos sean beneficiosos para el conjunto de la economía o
funcionan según unos parámetros burocráticos o unos criterios políticos que no
tienen nada que ver con la efectividad de los recursos aplicados a las mismas
(el caso del sistema educativo es sintomático). Ello explica, en gran medida,
el descontento social hacia la actuación de las administraciones públicas
porque, en última instancia, la cuestión es que el exceso de expectativas
puestas en la acción de los poderes públicos sólo puede conducir a la
frustración. Como hemos dicho al principio de este post, es necesario
RACIONALIZAR las estructuras públicas, lo cual no se puede confundir de forma
burda con simplemente RECORTAR.
En la última parte de esta
entrega, ahondaremos en esta última idea.
Pueden ver esta entrada en formato PDF pinchando en el siguiente enlace:
https://www.dropbox.com/s/x7xjgths4mr2110/20140705%20SECTOR%20PUBLICO%20TEORIA%20Y%20PRACTICA%2018.pdf?dl=0
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