4.- PERSPECTIVAS DE FUTURO.- Para explicar cuáles deberían ser las
tendencias del sector público en el contexto de la actual crisis, tenemos que
retomar varias ideas que hemos deslizado a largo de esta prolongada serie y
otros conceptos que ya habíamos manejado con anterioridad.
Anteriormente, ya habíamos
hablado de los tres niveles que, según José Luis Sampedro, tenía toda realidad
económica:
- Nivel técnico-económico.- Se
refiere a los aspectos materiales, en sentido amplio, de la realidad: la
tecnología, los recursos humanos disponibles, la formación y capacitación de la
mano de obra existente, los bienes de producción, las infraestructuras, los
precios, la producción de bienes y servicios, el saldo de las transacciones con
el exterior…
- Nivel socio-institucional.-
Este nivel se relaciona con las leyes, las costumbres, las instituciones y la
estructura social donde se desenvuelve la actividad económica material.
- Nivel axiológico.- Este último
escalón se refiere a los aspectos más intangibles de la realidad económica: la
cultura y las mentalidades existentes…
Toda situación de crisis podría
ser descrita como un desajuste entre algunos de los tres niveles enumerados, de
modo que se producen contradicciones y cuellos de botella que impiden la
estabilidad y que generan desequilibrios e incertidumbres permanentes.
Desde este punto de vista, el
sector público es un elemento que, desde el nivel socio-institucional (con
ramificaciones en el nivel técnico-económico y en el nivel axiológico) puede
ser funcional o disfuncional en su relación con el sector privado de la
economía, de forma que ambos pueden realimentarse para conducir a la economía a
la prosperidad o, por el contrario, pueden entorpecerse uno al otro para
generar estancamiento o, incluso, declive de la producción y de la riqueza.
En todas las entradas previas,
hemos intentado exponer cómo, en ocasiones, el ajuste entre sector público y
privado funciona y da lugar a etapas de expansión y prosperidad y, en otros
momentos, ese ajuste se desactiva y la actuación de los gobiernos acaba siendo
perjudicial para la buena marcha de la economía. Aunque, a raíz de la crisis
del 73 y el fin del keynesianismo, el paradigma neoliberal ayudó a resolver
muchos de los importantes problemas que afectaban en ese momento a las
economías occidentales, a largo plazo no fue capaz de detectar los hechos
negativos que el propio paradigma generaba y los mismos han acabado siendo
factores que han arrastrado a esas mismas economías a una nueva crisis de
importantes proporciones.
Si el keynesianismo quebró cuando
el crecimiento de la productividad empezó a descender, el paradigma neoliberal
se agotó cuando las ganancias de eficiencia en el funcionamiento del sistema
económico tocaron techo y, ante la desregulación que se había practicado en el
sistema financiero, las políticas monetarias expansivas llevadas a cabo por los
bancos centrales sólo sirvieron para aumentar el endeudamiento de familias y
empresas y provocar una burbuja inmobiliaria y financiera de colosal magnitud.
Desde este punto de vista, el
confiar en los déficits públicos o en el aumento de la oferta monetaria como posibles
salidas a la crisis son soluciones fuertemente voluntaristas que,
probablemente, no surtirán un efecto duradero y sostenible. El pretender
alcanzar altas tasas de crecimiento depende, como ya hemos dicho en ocasiones
anteriores (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/09/rio-arriba-o-cual-es-el-origen-de.html,
http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/02/el-cambio-tecnologico-la-madre-de-todos.html)
del aumento de la productividad total de los factores y dicho aumento está
relacionado con la incorporación de nuevas tecnologías y, en las últimas
décadas, no se ha producido la irrupción de tecnologías fuertemente innovadoras
que hayan supuesto saltos radicales. En la medida en que ello sólo pueda dar
lugar a crecimientos moderados de la economía en el futuro inmediato (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/04/ciclo-economico-y-estrategia-empresarial.html),
el asumir niveles progresivamente elevados de endeudamiento público o confiar
en una expansión prolongada para conseguir una recuperación de los ingresos
públicos se antoja demasiado arriesgado si se quiere garantizar la
sostenibilidad de las cuentas públicas: las deudas contraídas pueden acabar
siendo impagables y la recaudación que se puede obtener con la actual situación
fiscal puede ser insuficientes para mantener las funciones esenciales de los
estados.
Empezando por esto último, la
estructura fiscal vigente, con un importante grado de desfiscalización de
rentas debido a la existencia de paraísos fiscales (http://www.elconfidencial.com/tags/temas/los-papeles-de-luxemburgo-13002/),
acaba repercutiendo en una carga tributaria escasamente equitativa que acaba
recayendo, fundamentalmente, sobre las clases medias de las economías
occidentales. La falta de equidad encuentra como vía de escape en muchos casos el establecimiento de
prestaciones públicas a favor de dichas clases medias para compensar el exceso
de gravamen a la que la misma se ve sometida y por ello, en la mayoría de los
casos, dichas prestaciones no resuelven los problemas más graves de falta de
recursos de los sectores más desfavorecidos, fallando, por tanto, una de las
funciones del Estado del Bienestar que se asumen como esenciales. (Un ejemplo
de ello es la deducción por compra de vivienda habitual que ha existido en la
legislación fiscal español hasta tiempos recientes: es obvio que ello beneficia
a quienes tienen suficiente poder adquisitivo como para comprar una vivienda
pero quien carece del mismo y no tiene fácil acceso al mercado inmobiliario no
se puede aprovechar de una medida de esta índole.)
Esta dinámica explica, en gran
medida, cómo, durante las etapas de expansión, se ha seguido acumulando deuda
pública en términos absolutos en la mayoría de los países de las economías
occidentales. Si los déficits se redujeron o se llegó a presupuestos meramente
equilibrados se debió a que los ingresos públicos crecieron en virtud de la
burbuja inmobiliario-financiera existente por lo que, cuando ha llegado la
crisis, los gobiernos apenas han tenido margen para utilizar el presupuesto
como arma contracíclica. Ello se agravó por el hecho igualmente paradójico de
que, en plena fase de crecimiento, también los bancos centrales llevaron a cabo
políticas monetarias expansivas con lo que, al inicio de la recesión, los
instrumentos tradicionales de las políticas de estabilización estaban agotados
y carecían de margen para luchar contra la crisis. Desde el punto de vista de
las políticas de oferta, la desigual distribución de la carga tributaria supone
un hecho que añade un fuerte elemento de ineficiencia a los sistemas económicos
a lo que se añade el exceso de funciones que han ido acumulando los estados, lo
cual deriva en intervencionismos excesivos y en hipertrofias regulatorias que
tienden a crear sistemas económicos rígidos y encorsetados, todo lo cual reduce
aún más la modestas tasas de crecimiento que se pueden alcanzar en las
circunstancias actuales.
En este contexto, las alternativas
que se dibujan en el horizonte se basan, desgraciadamente, en un exceso de
ideologización que suponen una burda simplificación de los remedios para
solucionar los problemas actuales. El movimiento del Tea Party en Estados
Unidos, el avance en las encuestas del
Frente Nacional en Francia o del UKIP en Gran Bretaña, el triunfo de Syriza en
Grecia, los importantes resultados electorales conseguidos por el Movimiento
Cinco Estrellas de Bepp Grillo en Italia o el auge de Podemos en España ,
dentro de las sustanciales diferenciales que existen entre todas estas
formaciones políticas, son ejemplos de cómo, ante una realidad compleja, están
ganando terreno las opciones que enfocan la realidad desde un prisma
esencialmente doctrinario.
En realidad, el problema de las
ideologías actuales es que hunden sus raíces en el pasado y, en última
instancia, su utilización sistemática supone utilizar herramientas del siglo
XIX para solucionar problemas del siglo XXI. El conjunto de medidas que podrían
racionalizar el sector público y que, de paso, podrían conllevar que este
encontrara mejor encaje en un modelo sensato y coherente de recuperación
incluiría unas que podrían inscribirse dentro de un marco de izquierdas y otras
que podrían inscribirse en un marco de derechas, superando las estrechas
visiones ideológicas que se van convirtiendo en predominantes en el panorama
político actual.
Así, desde el punto de vista
tributario, habría que luchar contra la existencia de paraísos fiscales que
permiten a las grandes fortunas y a las grandes corporaciones desfiscalizar una
parte importante de sus rentas. Ello permitiría reducir la carga tributaria que
soportan las clases medias y, aparte de ser un factor reactivador de la
economía, mejoraría la eficiencia global del sistema económico al introducir
mayor equidad en el reparto fiscal.
Sin embargo, desde el punto de
vista interno de las economías, sería necesario desregular y mejorar los marcos
para los emprendedores y el desarrollo de nuevos proyectos, con el fin de que
la actividad empresarial encontrara menos obstáculos para su desenvolvimiento
(como ya vimos en su momento, un mayor grado de libertad económica no es incompatible
con un mayor nivel de justicia social, sino, más bien, todo lo contrario: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/01/espana-y-el-indice-de-libertad.html).
No obstante, hay que dejar clara la necesidad de marcar una excepción tajante a
este principio general: habría que realizar una amplia revisión de las
regulaciones que afectan a todo el sistema financiero con el fin de frenar el
carácter desestabilizador que este ha acabado teniendo sobre todo el sistema
económico. Reconducir todo el sector financiero a un peso que sea razonable
dentro del conjunto de la economía debería ser una de las principales
prioridades en los próximos años. No es una tarea que podrá ser realizada en un
corto período de tiempo pero que, si no se empieza a abordar con carácter inmediato,
conlleva el riesgo de que la economía financiera acabe sometiendo y engullendo a
la economía real y esta pierda toda autonomía y margen de maniobra, de forma que,
a largo plazo, los países occidentales perderían buena parte de su dinamismo y
de su capacidad industrial y tecnológica (una experiencia que analizamos en
este sentido fue la de Islandia en el período 2003-2008: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/04/islandia-mito-y-realidad-ii.html).
Desde el punto de vista de las
funciones asumidas por los estados, habría que dar prioridad a lo que son sus
funciones básicas (orden público, justicia, infraestructuras, pensiones,
sanidad, educación…) y lograr que las mismas sean ejercidas con rigor y
eficacia y se debería prescindir de partidas de gasto y de intervenciones que,
sin otro objetivo, la mayoría de las ocasiones, que de ofrecer ante el
electorado la imagen de que los gobiernos se preocupan de determinados
problemas y que su actuación es básica para cumplir con determinados objetivos,
tienen, la mayoría de las veces, resultados más contraproducentes que
positivos. Evidentemente, la clase política en los países occidentales busca el
voto de los electores y, por ello, pretende erigirse en salvadoras de la
sociedad y solucionadora indispensable de sus problemas. Sin embargo (y ahí
entramos en el nivel axiológico), ello requiere de un cambio de mentalidad que
acepte que los estados deben cumplir con sus funciones básicas y no acumular
cometidos que acaban provocando una actuación deslavazada y estéril de los
gobiernos, que abarcan muchos más objetivos de los que pueden alcanzar.
El cambio de mentalidad también
debe permitir aceptar que muchos de los problemas a los que nos enfrentamos
(como, por ejemplo, el terminar con los mecanismos de evasión fiscal) sólo
pueden ser resueltos en un marco supranacional, lo cual requiere de un cambio
trascendental en las arquitecturas institucionales. Al mismo tiempo, las nuevas
estructuras supranacionales creadas deben evitar en la misma tentación de
acumular funciones que vayan más allá de los fines para los cuales se vayan a
crear y no cometer el mismo error que se ha cometido en la Unión Europea, cuyo
marco de competencias ha crecido desmesuradamente hasta el punto de convertirse
en una enorme estructura burocrática cuya finalidad no es claramente percibida
por los ciudadanos europeos.
El sábado 31 de enero, Juan
Carlos Rodríguez Ibarra, expresidente de la Comunidad Autónoma de Extremadura
ha publicado un artículo en www.elconfidencial.com
bajo el título de “El dilema” (http://blogs.elconfidencial.com/espana/en-nombre-de-la-rosa/2015-01-31/el-dilema_652552/),
en el que argumenta que el éxito de Syriza en Grecia se debe a unas políticas
de austeridad erróneas y que “la Unión Europea (…) no tendría más remedio que
dar cierta chance (…) a una nueva política que devolviera la confianza de los
ciudadanos en lo que fuera la gran conquista de Europa tras la el desastre de
la Segunda Guerra Mundial, es decir, en la democracia y en la red de seguridad
que tendieron los estados para que fuera cual fuera la suerte de los
ciudadanos, a ninguno se les privara de una educación de calidad, gratuita y
obligatoria, de una sanidad universal, gratuita y de calidad y de una pensión
digna garantizado por el Estado para todos”.
Si analizamos los datos de
EUROSTAT (como lo hicimos en la serie sobre el sector público a la que hicimos
referencia en el anterior post), podemos llegar a unas conclusiones curiosas si
utilizamos como criterio el argumento expuesto en el anterior párrafo. Porque
el problema, en el fondo, no estaría, necesariamente, en las partidas que Juan
Carlos Rodríguez Ibarra menciona. Si sumamos el peso que las mismas suman en
relación al PIB y lo comparamos con el peso del gasto público total para el
ejercicio 2010, vemos claramente que existe un amplio margen que no permite
concluir que el problema reside en ellas. (En vez del gasto en pensiones,
utilizamos como referencia el de protección social.)
(*) Datos de Irlanda corresponden
a 2009.
Fuente: Elaboración propia a
partir de datos de EUROSTAT
Podemos ver que en el conjunto de
la Unión Europea, las políticas sociales representan el 32,9% del PIB frente a
un gasto total del 50,7% del PIB, existiendo, por tanto, una diferencia de 17,8
puntos. Hay países como Bélgica, en los que la diferencia es de 19,5 puntos,
como Portugal en los que es de 19,3 puntos y como Grecia (sí, sí, Grecia) en
los que la diferencia es de 21 puntos.
Si atendemos a lo que suman las
partidas que estamos analizando en relación al gasto total, las conclusiones
son parecidas.
(*) Datos de Irlanda corresponden
a 2009
Fuente: Elaboración propia a
partir de datos de EUROSTAT
El problema no reside
esencialmente en las políticas sociales sino en unas estructuras elefantiásicas
que deben ser racionalizas, reformuladas y rediseñadas. Pero una clase política
que quiere que toda la vida social gire en torno a ella para mantener y
reforzar su poder y una burocracia absolutamente reacia a los cambios están
impidiendo, entre otros factores, que se adopte la estrategia adecuada.
En definitiva, la disyuntiva en
la que actualmente nos encontramos es en seguir tal como estamos con una
peligrosa inercia burocrática y esclerotizante, dejarnos llevar por ideologías
demagógicas y populistas que simplifican peligrosamente la realidad a afrontar
y sus posibles soluciones o adoptar un conjunto de medidas coherentes que
permitan mejorar la situación existente. Es innegable que las fuerzas políticas
entre las que previsiblemente se dirimirá el poder en los próximos años y las
tendencias de opinión a nivel social no parecen apuntar a la tercera línea
indicada. Sin embargo, sin plantear el problema con rigor y con objetividad,
será imposible solucionarlo.
Espero que con esta larga serie
haya sido capaz de explicar que no siempre se adoptan las soluciones más
racionales y que, cuando existe la intención de adoptarlas, el proceso político
es lo suficientemente complejo como para que haya desviaciones que, a largo
plazo, acaban por derribar el modelo establecido. En consecuencia, a día de hoy
no tenemos seguridad de que se elija el camino correcto. Pero sin una reflexión
sensata y profunda sobre cuál debería ser ese camino, no habrá opción alguna de
recorrerlo. En este sentido, los economistas deberíamos saber analizar los
problemas con la suficiente objetividad como para no limitarnos a defender una
determinada opción ideológica sino a ayudar a determinar el conjunto de medidas
que pueden generar efectos económicos positivos, con independencia de cuál
pueda ser la procedencia de las mismas. Igualmente, deberíamos criticar todas
aquellas propuestas que carecen de un nivel mínimo de rigor y solidez para
evitar, en la medida de nuestras posibilidades, que acaben por llevarse a cabo.
En un momento crítico como el que estamos viviendo, es crucial no inclinarse
por opciones que, antes de abordar con seriedad los problemas que afrontamos,
toman la senda fácil de la demagogia y el simplismo. Si evitamos esta
tentación, lograremos eludir problemas perfectamente evitables para el conjunto
de la ciudadanía.
* * *
En el siguiente enlace, pueden acceder al contenido del post en formato PDF:
https://www.dropbox.com/s/0d5sz0a7la94q39/20140705%20SECTOR%20PUBLICO%20TEORIA%20Y%20PRACTICA%2019.pdf?dl=0
En el siguiente enlace, pueden acceder al contenido de la serie completa en formato PDF:
https://www.dropbox.com/s/ewec5nro5g443r5/20140705%20SECTOR%20PUBLICO%20TEORIA%20Y%20PRACTICA.pdf?dl=0
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